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财政民主化的原理与表达---汪丁丁《财经》杂志“边缘”文章---审计报告凸显公共财政缺失  

2007-07-14 04:47:57|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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请注意“边缘”栏目的格式:我写一篇评论文章,由记者采写一篇“背景材料”,通常是借题发挥,故“背景”放在“评论”之后,虽然背景材料必须具有新闻价值。
 
汪丁丁:财政民主化的原理与表达
《财经》杂志 /总189期  [2007-07-09]
 

这是一个大题目,惟其大,放在“边缘”栏目里很合时宜。读者可由审计署发布的审计报告觉察出来,我们社会里仍然很普遍的腐败行为,与我们财政缺乏有效监督的状况关系密切,在程度上表现出正比的关系。
    让我事先澄清一种常有的误解。根据这种误解,在目前阶段,由于政体不同,中国的财政不可能实行西方那样的民主财政。这一误解之所以是“误”解,因为它错误地将有效的财政监督在逻辑上必须具有的基本要素,与这些基本要素在不同社会的文化政治传统内的表达方式混为一谈。这好比一个人对我说:我们中国人有自己的道德传统,所以,不应像西方人那样教育自己的孩子“独立”、“勇敢”、“诚实”。其实,这些品质(做人的基本要素)自古以来就出现在人类的不同社会传统之内,只不过有不同的表达方式。例如,我们若用中国文字表达类似的或扩展了的类似品质,就是“智慧”、“仁义”、“敬畏”。请不要以为智慧与独立无关,也不要以为仁义与勇敢无关,如同不要以为敬畏与诚实无关一样。
    财政,或更确切地称为“公共财政”——每一家庭内部有所谓“家庭财政”,它是最早的经济学研究领域,因为亚里士多德将经济学隶属于家政学。“家庭财政”或王室贵族的财政,在西方社会里随着民族国家的兴起而逐渐演变,至中世纪末期,在意大利城邦国家里,财政已成为市民参与的“公共”问题。
    公共财政的基本原理,我们在斯密的著作中可以查找。最近几年,特别引起我的阅读兴趣的,是斯密的“法学讲义”手稿。因为只在那里,特别是“手稿B”,清晰地勾勒出现代社会的“政府原理”——包括公共开支与税收原理。当然,这些原理也出现在斯密后来撰写的《国富论》当中,典型地,出现在第五篇“税收”章节内。以下引述的,都是一般原理,除非中国境内居然没有“土地”、“资本”、“劳动”这三类要素,否则我们逻辑地需要尊重这些原理。斯密指出:由于私人收入最终来源于他所拥有的土地、资本、劳动,国家课征于私人的每一税种的税入,最终来源也便是这三大要素。在这里,斯密阐述了赋税的四项准则:
    (1)税负的平等原则。大致而言,一个人缴纳的税额应与国家向他提供的服务的价值成正比;
    (2)预期的确定性原则。每一个人应缴纳的税额,应尽量地确定,而不是随意的。纳税的时间、方式、数额,都应公布,从而民众能够对自己应缴纳的部分有稳定的预期。斯密指出,哪怕税负本身相当不公正,但与税的不确定性相比往往是小得多的一种恶。当税是随意课征的时候,每一个纳税人都被置于收税人的权力之下,收税人可以加重他所不喜欢的人的税负,或借助于恐吓来索取礼品和金钱。所以,不确定的税,“就会怂恿蛮横无礼,……甚至原本不蛮横也不腐化的人,变得腐化”。斯密又补充说,“这是从各国经验中得到的教训”。——我特别引述了这一段文字,因为这里报道的似乎是小事,却很符合斯密的这一推测:在糟糕的税收制度下,甚至原本不蛮横也不腐化的人,也变得腐化了;
    (3)缴税的便利性原则。当然,这里的便利性是指对纳税人的便利性,而不是对官僚们的便利性。众所周知,在中国,就个人所得税而言,这一如此重要的原则却处处不被尊重;
    (4)税耗节约原则。每一税种都应尽可能地减少征税额与入库额之差,这一差额称为“税耗”。谁耗掉了这一差额?腐败分子和官僚分子是罪魁祸首。此外,还应考虑税制本身的不合理性导致的税耗。这一不合理性的杰出案例就是所谓“拉弗曲线”——过重的税率抑制了工作努力从而降低了税入总额。斯密写道:“所征税收可能会使人不勤奋努力,使他们对可为许多人提供就业和生计的行业裹足不前。当它强迫人民缴纳时,可能因此而使原本可利用来兴办上述行业的基金减少甚至消失。”还有,斯密指出:“收税人员频繁的访问和令人讨厌的核查,常使纳税人遭受许多不必要的麻烦、烦恼与压迫……”注意,这里他使用了“压迫”这一语词。
    现在我们来探讨财政民主化的原理及其表达。第一原理就是:“民主监督下的财政,远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性。”不要忘记,导致美国“独立战争”的是这样一句平平常常的口号:“不纳无代议的税”(no taxation without presentation)。这一口号的适用性远远超越了西方文化的境域,凡是有独立人格的地方,政府就很难有效地只收税而不许纳税人有效地表达意愿。表达就是“presentation”,至于是否要成立“议会”,如开篇所论,其实是具体社会文化传统内的表达形式问题,不是问题的本质。故我仍用“财政民主化”来概括这里阐述的基本要素。
    财政民主化的第二原理是:“以开支定税入”。这是各国的经验,行之有效且合理。政府既要“开支”,就要公布为何目的而开支,于是全民皆知该项开支是否必要(从而为此是否应增设税种或税额),以及日后监督其税入是否用于该项开支。这样,我们的公共财政,就远比我们在家庭财政里“以收入定开支”更有效率。
    上引斯密四项征税原则,合称财政民主化的第三原理。最后是第四原理,所谓立宪原理:“由民众来选择合适的公共选择机制,由后者决定税种与税负”。
    有了基本原理,实践者才可能寻找它们在中国社会的合适表达。■
作者为本刊学术顾问

 
 
审计报告凸显公共财政缺失
王长勇/文《财经》杂志 /总189期  [2007-07-09]
 

背景

    6月27日,受国务院委托,审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。这是自审计法实施以来,审计署连续第11年开展中央预算执行审计。
    一如既往,内容重点为报告预算执行审计情况,主要包括财政部具体组织中央预算执行、中央转移支付资金管理使用、国家发改委组织分配中央政府投资和中央部门及其所属单位预算执行审计,以及社保基金、天然林资源保护工程资金、三峡库区移民资金的管理使用、三峡水利枢纽工程和收费公路的建设管理审计。
    今年审计报告的重点仍为中央预算执行审计。共审计了56个中央部门,对财政部、国家发改委、卫生部、国家环保总局等23个部门、单位点了名。
    如同去年的审计报告,财政部被第一个点名,审计报告发现,财政部在预算执行中存在八个方面的问题。审计结果显示,截至2006年底,财政部存在对以前年度安排未用和结余的项目资金174.22亿元长期挂账,未清理缴回预算等问题。审计报告认为,财政部的违规做法,“削弱了预算的约束力,不利于政府和人大对这部分资金的管理和监督”,“容易产生资金分配的随意性”,“影响了中央预算的完整性”,“有悖于公平税负原则”等。
    审计查出的财政部存在的问题,在其他部委和单位也屡有发生。如国家发改委自行调整项目总投资,不按基本建设程序下达投资计划;环保总局、烟草局、民航总局三个部门多报多领财政资金8489.2万元;南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元;供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金等3.94亿元;卫生部、国家信息中心等12个部门存在违规收费或未严格执行非税收入管理规定的问题,涉及金额1.85亿元;烟草局、教育部等19个部门存在预算不细化、不完整和批复不及时等问题,涉及金额190.03亿元。
    根据全国人大常委会和国务院的要求,审计署还对25个中央部门2006年度决算(草案)进行了审计,并延伸审计了203个所属单位,查出各类问题22.67亿元,占审计资金量的6.2%。
    “预算执行的违纪资金超过审计资金量的6%,这样的预算执行报告能被通过吗?”审计署审计科研所副所长崔振龙认为,在国际上,违纪资金达到0.5个百分点都是不能接受的。
    延续去年审计报告的特点,审计报告重点反映了部门及所属单位存在的一些共性的问题,如多报多领财政资金、挤占挪用专项资金、转移财政资金及违规收费等。其中财政部追加部门预算、部分年初预算资金未细化到具体单位和项目、预算中安排的下岗职工微利项目贷款贴息资金执行率低以及部分中央部门多报多领财政资金的问题,反映出预算编制不够科学和合理;财政部以前年度安排未用和结余的项目资金长期挂账、应缴未缴预算收入、在部门预算之外安排资金,发展改革委未报经批准调整概算、未严格执行基本建设程序,中央部门挤占挪用预算资金等问题,反映出预算执行不严格。
    强化预算约束、细化预算、完善部门预算、将所有政府收入纳入预算、强调预算的完整性和提高预算编制准确性等目标,是近年来财政部推进公共财政改革、完善预算管理制度的重要内容。相应的规章制度也由财政部负责制定。对于部门预算执行过程中的违规违纪行为,财政部也有相当大的监督处罚权力。而此次审计报告显示,财政部一再强调其他部门在预算执行过程中必须遵守的规范,自身却多有触犯。这也是近年来预算执行出现“屡审屡犯”的重要原因。
    针对审计发现的问题,审计报告提出了具体建议,即首先要严格执行预算,维护政府预算的权威性和严肃性。此外,财政部要尽快建立科学合理的支出标准和预算定额,进一步细化预算,提高年初预算资金分配的到位率。中央各部门要建立和完善项目库,打好预算编制基础;逐步公开部门预算,建立预算执行的日常监督机制;加强支出预算的测算,并按照批复的预算严格执行,增强预算的刚性约束。
    报告认为,有些问题带有一定的普遍性,有的还反复出现,除了一些部门、单位遵纪守法意识和管理工作有待加强,也反映出行政管理体制尤其是财税体制上还存在一些深层次的问题亟待解决,要“推进行政管理体制改革尤其是财税体制改革,从根本上解决中央预算执行中存在的问题”。■
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